初夏時節下午5時許,西下的太陽灑下餘暉將連綿巍峨的七娘山系籠罩起來,下午因游客眾多而有些喧囂的山林又漸歸靜謐。返程的車輛漸少,但在通往深圳大鵬新區七娘山國家地質公園的路上,仍有不少村民沿途擺攤售賣“窯雞”、“草莓”等食品。
  “新區還沒成立前,就聽說大鵬要建自然保護區,很多地方連人都不讓進;幾年前又說建地質公園,去年建好了,好多城裡人周末都帶著孩子來玩。最近消息更多,一會說要建濕地公園,還要學香港搞個基金會來管,一會又聽說一個什麼新的保護方式,在我們這要建好多公園,森林公園啊,濕地公園啊,規劃挺多的。”在新大村生活了30多年的張老伯對目前大鵬的各種規劃感到困惑。
  “聽說過大鵬的規劃總是在變,但我不知道他們在爭什麼,沒有人給我們解釋,也沒有人來征求我們的意見,我們也改變不了什麼。我相信大多數大鵬人的訴求是一樣的,就是希望環境好,也能提高生活水平,這個訴求一直沒變,希望規劃能夠考慮到我們的意見”。
  如何因地制宜選擇、創新大鵬半島生態保護模式並最終形成科學的生態保護規劃?去年末,國內生態環保領域權威單位中國環境科學研究院和非常熟悉大鵬半島現狀的深圳市環境科學研究院,提出了大鵬半島生態分區保護模式,為大鵬半島生物生態資源、自然遺跡和典型生態系統分類分級管理提供了一個嶄新視角,也為後續生態文明制度創新開闢了領域。目前這一分區保護模式在深圳引起了廣泛關註,並引發業內對各種生態保護模式在大鵬半島的適用性、大鵬半島生態保護管理機制創新、深圳生態保護法治創新、生態保護規劃的制定、生態文明制度創新等話題的討論。
  業內表示,通過這些公共討論,人們對大鵬半島如何進行生態保護的認識將會進一步深化,“這有助於在法律框架下,摸索、創新出最適宜大鵬半島的生態保護模式,併為國內其他地區的生態保護工作提供經驗借鑒。”
  大鵬半島多樣性催生“混搭”保護模式
  據瞭解,大鵬半島很多規劃一直處於變化之中,以大鵬半島自然保護區總體規劃為例,2010年,大鵬半島市級自然保護區成立,隨後的4年中,《大鵬半島自然保護區總體規劃》歷經4次修改,至今仍未正式出爐。
  香港大學建築學院副教授杜鵑認為,大鵬半島是個多樣化區域,在300平方公里的半島上,有著森林、海洋、濕地、人文古跡、現代都市甚至核電站,這種大跨度的多樣性非常罕見,“機械套用現成模式可能不切實際,需要根據實際情況創新保護模式。”
  據介紹,目前已有自然保護區、森林公園、濕地公園、自然保護小區等多種保護方式。這些保護模式各有其利弊:森林公園有禁止擅自採折、非法獵捕、直接排放污染物等保護性規定,可供人們游覽、休息或進行科學、文化、教育活動,缺點是人類活動會對森林資源造成一定的干擾;濕地公園規定了只能在規定的特定區域內進行相關保護管理活動、科普教育活動、不損害濕地生態系統的生態旅游活動等,有利於維護濕地資源,改善城市生態環境,又能滿足人們親近自然的需求,不足之處是建設濕地公園受到資金、技術的制約;自然保護小區也有禁止採伐、狩獵、採藥等保護性要求,在難以建立大的自然保護區時,自然保護小區可以及時有效補充,其不足是保護小區的法律地位尚不明確。
  深圳市環科院生態所所長葉有華表示,目前大鵬已經根據實際狀況開始自發實踐一些保護模式,效果不錯,如經過幾年努力,東涌紅樹林由原來的17公頃增加到了現在的29公頃,壩光紅樹林由原來的4公頃增加到了27公頃,“大鵬新區可以立足保護現狀,尊重當地的實踐和創造,不同區域實行不同保護方式,一些區域較為成熟的保護模式可以沿用、改進,有的區域可以因地制宜創新保護模式,沒必要用以一種單一的模式來替代已有的保護模式。”
  這一思路已成為大鵬新區探索更適合大鵬新區生態保護模式的出發點。去年末,中國環境科學研究院和深圳市環境科學研究院,提出了大鵬半島生態分區保護模式,為大鵬半島生物生態資源、自然遺跡和典型生態系統分類分級管理提供了一種嶄新的模式。“這是立足保護現狀,尊重事實的創新。”華南師大地理科學學院院長徐頌軍教授如此評價。
  “並非只有自然保護區才是具有法律效力的保護模式”
  這一保護模式引發了業內的關註。有人點贊:大鵬半島不是神農架那樣面積廣闊的生態區,生態系統也不能算特別突出,又是多樣化區域,沒必要機械照搬自然保護區這一模式。分區保護模式是較好選擇。
  “並非只有自然保護區才是具有法律效力的生態保護模式,設立為森林公園、濕地公園、自然保護小區等同樣也是一種保護模式,同樣可以找出法律和政策依據,而且大鵬的分區保護模式是基於生態控制線制度,不能因為名字稱謂的變更就想當然地認為是不受限制的區域。”深圳紅樹林自然保護區研究員王勇軍說,在有些城市實踐中,這些模式也起到很好的保護生態作用,“例如香港的森林公園、深圳的梧桐山公園生態保護就做得很好。”
  他認為,大鵬新區的生態分區保護模式對不同特征的生態環境和自然景觀,靈活採用自然保護區、森林公園、濕地公園、自然保護小區等多種保護模式,通過差異化保護管理,使生態保護在維護、保持自然生態系統完整性的條件下,更具有針對性、科學性和實效性。
  “大家對各種保護模式的法律效力瞭解可能不是特別清晰”。市環科院生態所所長葉有華介紹,“聽得最多的可能就是以國務院令形式頒佈的《自然保護區條例》,其實包括森林公園、濕地公園,中央、廣東省都有一系列的法律法規,如國務院辦公廳的《加強濕地保護管理的通知》、林業部的《森林公園管理辦法》,都是具有強制效力。”
  王勇軍對這個問題還有更深的思考:“分區保護模式是一種基於生態控制線制度、具有法律框架約束的多種保護模式的集合,是一種更為精細化的保護模式。”他特別強調:深圳有立法權,目前國家要求一區(自然保護區)一法,深圳不但可以做到一區一法,還可以實現一園(如森林公園)一法,又如生態廊道的保護,設立“大鵬半島生態廊道保護林帶”並不是空洞學術概念,通過當地政府林業主管部門護林隊伍加強巡護,嚴格執行現有的林業法律、法規和規定,完全可以實施有效的保護管理。
  專家建議推進管理機制創新實現保護主體的多樣化
  分區保護模式是保護模式的“混搭”,實現差異化精細管理,勢必對管理能力提出更高要求。
  “如果實行分區保護,必須要創新與這一模式相配合的管理機制。”王勇軍是福田紅樹林自然保護區工作的專家,關註環保事業20餘年,他認為要真正實現有效的生態保護,模式選擇固然重要,實現有效管理更為重要。
  業內人士認為,設立自然保護區可以實現最剛性的管理,按照《中華人民共和國自然保護區條例》規定,自然保護內的核心區和緩衝區的管理非常嚴格,尤其是核心區,一旦批准成立則禁止人進入,除非批准範圍內的科學研究活動。緩衝區的外圍劃為實驗區,才可以進行科學試驗、參觀考察、旅游等活動,“因此在大鵬半島設置自然保護區,由市主管部門用國家最嚴格的措施,對保護區範圍進行保護管理。”
  對此觀點王勇軍結合多年自然保護區管理經驗談了自己的感受:“錶面上看自然保護區模式是各種保護方式中最為剛性的,理論上的確如此,但這並不代表在實踐中自然保護區就一定能管理好。”他認為,自然保護區雖然有國家出台的相關條例作為依據,但在管理上缺乏執法手段。管理部門只有三種情況下可以罰款:擅自移動自然保護區界碑的、在保護區內搞科研活動不提供副本的以及不遵守保護區制度且不聽勸告的。以福田區紅樹林保護區為例,雖然是國家級自然保護區,但一段時期內村民們在保護區內亂搭建、生火做飯,在祭祖時燃香燭放鞭炮,管理人員也無可奈何,至於在保護區內砍樹、打獵、非法開墾等行為,保護區沒有執法權,需要求助當地政府的相關執法部門。
  王勇軍認為,根據自然保護區人員編製規範,大鵬半島整體設立自然保護區,按目前情況只能配備10多個財政人員編製,但大鵬半島臨近城市,人類活動頻繁,又臨海,地理條件複雜,而且根據自然保護區相關規定,要設立核心區、實驗區、緩衝區等,“戰線拉得這麼長,根本沒辦法管,沒有當地政府的參與,單憑保護區自身,很難真正實現有效管理。”
  “分區保護模式強調當地政府參與管理,目的是發揮新區政府生態保護的職能作用,並組織領導辦事處、社區形成生態保護的合力,因此,政府參與管理的分區保護模式更有利於保護。”大鵬新區相關人士也認為,自然保護區模式的管理主體比較單一,而實現保護主體的多元化應該是今後的方向,“這在香港,已經有成功經驗,只有創新機制,讓各級政府、社區、原住民都參與生態保護,甚至吸引社會組織、企業來參與保護,實現保護主體多樣化,才能擰成一股繩形成保護生態環境的合力。”
  “將人與自然隔離不利於更好保護”
  “將人與自然隔離不利於更好保護”
  根據分區保護設想,大鵬半島重點保護的7個區域中,除了一個自然保護區外、其他區域以森林公園、生態廊道、國家濕地公園、紅樹林濕地公園、自然保護小區等形式出現。市民王先生認為,規劃這麼多的公園,肯定會有更多的人類活動,“這會不會影響到生態的保護,如果按自然保護區的標準,將會減少人類的活動,有利於保護。”他的觀點代表一部分深圳市民的看法。
  對於通過限制進入大鵬半島一些區域來達到嚴格保護的做法,很多市民也不認同。他們認為,大鵬半島是深圳人的後花園,在不污染環境的前提下,應該讓深圳人在緊張工作之餘有個放鬆休閑的地方。一位在較場尾經營民宿的李小姐對去年的“限行風波”還記憶猶新,去年深圳市相關部門曾試圖交通限行來減少游客的進入,但市民的反對讓限行最終“胎死腹中”,“如果採用限制進入的方式,實際上是剝奪、消減市民的‘生態福利’,肯定也會激起民意反對。”
  目前有人擔心,雖然限制的確可能會讓市民享受不到半島上的一些旅游資源,但如果採用分區保護,恐怕會不利於嚴格保護,甚至為商業開發打開缺口,兩害相權,就不如暫且限制。
  “只是簡單限制的保護模式本身不是很科學。”規劃專家郭晨認為,深圳推出生態控制線制度,這是一項很重要的理念創新,但“二維平面一條線”,線內什麼都不能幹,線外什麼都可以做,還不是真正的科學保護,現在應圍繞生態控制線這一理念作進一步的創新,根據不同的空間、時間、人、事件這四維,確立起詳細、真正科學的保護體系。
  “‘什麼都不讓乾’的保護,是一種消極保護。”深圳綜合開發研究院的宋丁教授也認為,深圳之前也設立過自然保護區,但被經濟發展“蠶食”的例子並非沒有,“什麼都不乾”並不能完全確保生態的完整,而且保護生態不等於將人與自然隔離,應在保護的前提下,考慮生態保護和當地協調發展的問題,面對可能會出現的問題,可以通過加強規劃來約束適度利用和開發行為。“這是積極的保護,才有生命力,才能讓保護可持續下去。”
  “分區保護模式目前還只是一個初步的構想,後面還應有一系列創新加以配套,如果只選擇現有的單一模式,後續的創新也就無從談起。”王勇軍建議,要讓分區保護模式最大程度發揮作用,可以在機制、制度上推進五個方面的創新,一是完善和強化監督機制;二是建立嚴格的考核機制,要考核新區、辦事處、社區各級一把手和領導班子,實行生態保護重大失誤一票否決制度;三是專家參與制度;四是生態補償制度,要對原住民進行生態補償,市裡也要對新區進行生態補償;五是法治創新,通過立法來推動生態保護。
  ■觀察
  生態保護模式創新應在法治框架內進行並開展公共討論
  深圳成立大鵬新區,本意就是希望在大鵬半島加大生態文明發展的探索力度,尤其是在黨的十八大提出的要探索“生態文明”制度創設的大背景下,設立大鵬新區摸索生態文明發展新路其意義甚至不亞於前海。因此在如何更好地保護大鵬半島方面,應根據新區的實際不斷創新,找到最佳的保護模式,而不是簡單沿襲舊的保護思路。這是大鵬新區的天然使命。
  當然,任何創新最初出現常常會受到質疑,因此存在著對類似分區保護模式這一創新舉措的擔心和質疑也屬正常現象。當前的改革創新需要勇氣,也需要智慧,對於新的保護模式可能會帶來的問題應該通過進一步的改革創新、按深圳市委市政府所提出的“三化一平臺”戰略,利用深圳擁有立法權的優勢強化立法來加以解決,而不是碌碌無為地選擇退縮,按部就班固守傳統保護模式,這實在不是深圳這座以改革創新為最大使命的城市所應有的作為。
  這樣的創新首先必須要在法治的框架內進行,也要廣泛聽取民眾的訴求、意見。集納眾多專業人士和深圳市民集納觀點,不難發現“嚴格保護、科學發展”是政府、專家、市民意見的共識。決策者下一步應積極聽取各方民意,進行充分的公共討論,科學評估各種保護模式優劣,這既是制定大鵬半島生態保護規劃的必要途徑,也或將成為深圳公眾參與公共政策制定的一次生動實踐。
  ■名詞解釋:
  分區保護模式
  分區保護模式是指在一個特定生態區域內,根據區域內部不同組成部分的生物資源、生態承載力、敏感程度、功能定位、保護現狀以及面臨問題,依照相關的法規政策,針對性設置自然保護區、地質公園、森林公園、濕地公園、自然保護小區等保護方式。在管理體制上,強調實行分區、分類、分級管理,吸引主管部門、當地政府、原住民、社會組織共同參與,根據區域內每個部分保護方式設置,差異化配置管理資源,提高生態保護精細化、科學化水平。
  大鵬半島的分區保護模式是以基本生態控制線為基礎,依據半島的功能定位、典型生態系統類型、珍稀瀕危動植物和自然遺跡分佈特征,分成大鵬半島國家地質公園(51.63平方公里)、大鵬半島自然保護區(筆架山-迭福山-排牙山森林生態系統含飲用水源保護區)(65.76平方公里)、紅花嶺海岸森林公園(29.88平方公里)、大鵬半島中部生態廊道(23.6平方公里)、壩光古銀葉樹國家濕地公園(0.27平方公里)、東涌紅樹林濕地公園(0.29平方公里)、西涌香蒲桃林自然保護小區(0.16平方公里)7個重點區域分類分級進行高水平保護,重點保護的區域面積達171.59平方公里。
  文/鳳飛偉  (原標題:生態保護分區規劃模式引發深圳熱議)
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